教师是教育事业的第一资源，教师队伍建设是坚持优先发展教育的关键。党的十八大以来，党和国家、有关部门（国家各部委、司局）累计颁布了390份与教师队伍建设相关的政策文件，其中包括138份教师队伍建设专项文件和252份涉及教师队伍建设的教育改革发展综合性文件，涵盖了各级各类教育教师队伍建设，为加强教师队伍建设创造了良好的制度环境。

本研究主要以2012年11月8日至2024年8月27日期间国家层面公开发布的与教师有关的文件为分析对象，资料来源主要是教育部官网和教育国情调查大数据平台教育政策资源库。本研究通过对“教师、教职工、校长、老师、师范”等关键词的全文检索，并对政策文本进行深入研读与主题分析，筛选出390份文件。在此基础上，我们采用文本计量法深入分析并可视化呈现政策体系变迁特征，系统总结新时代教师队伍建设的成就与问题，并提出优化策略，为完善和加强我国教师队伍建设政策体系提供参考。

新时代我国教师队伍建设政策的

计量特征

1. 系统谋划新时代教师队伍建设，教师队伍高质量发展进入机遇期

2012年来，党中央、国务院相继颁布纲领性教师队伍建设专项政策，系统谋划强教强师战略路线。2012年8月，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》发布；2018年1月，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》发布；2024年8月，《中共中央 国务院关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》发布，对新时代教师队伍建设作出系统部署。这些政策文件的发文层级高，权威性强。从整体规模上看，检索出的390份文件中，有107份由党中央、国务院、中办、国办颁布，约占总量的27.4%，体现出了教师队伍建设在新时代教育事业发展中的重要地位。

2. 职能部门联合发文日渐增多，多部门协同治理格局逐步形成

研究检索出的教师队伍建设政策大多由多部门联合发布，教育职能部门共治的态势初步显现，政策的系统性、协同性不断增强。计量分析结果显示，这390份教师政策文件中，由教育部与其他部委联合发布的政策共99份，涉及国家发展改革委、中央编办、财政部等多部门，约占总量的25.4%，形成了国家权威引领、教育部门主导、各教育职能部门协同推进的政策体系，教育治理新格局正在形成。

3. 政策主题渐趋全面，专项政策与综合政策互相支撑

教师队伍建设政策体系应要素完备、结构适当，以发挥整体效应。我国的教师队伍建设政策处于体系初步构建并不断完善的发展阶段，涉及整体改革、专业标准、教师教育、编制供给、职称改革、资格认定、权益保障等教师队伍建设的方方面面。《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教育部 中央编办 财政部 人力资源和社会保障部关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》《教育部 中央编办 国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》等，从师德师风、教师教育、教师管理、地位待遇等角度对教师队伍建设作出了顶层设计。各项教师队伍建设专项政策为新时代中国教师队伍建设作出了全面部署，绘制出系统的政策蓝图。教师队伍建设政策的主题分布情况见表1。

表1：教师队伍建设政策的主题分布情况

（注：教师队伍建设专项政策基于政策文本的主题进行统计，教育改革发展综合性政策基于政策文本中涉及教师的内容分析单元进行统计）

4. 提升教师素质与公平配置资源是重要的政策议题

本研究以语义网络分析法构建高频词语义网络（见图1）后发现，第一类关键的核心节点分别对应教师、研修、培训等，第二类关键的核心节点分别对应乡村、乡村教师、学校、教育等。这说明提升教师素质已成为重要的政策议题。此外，公平配置资源也是重要的政策议题。

图1：教师队伍建设政策高频词语义网络

新时代中国教师队伍建设成就

和主要挑战

新时代以来，我国中小学高素质专业化教师队伍建设取得历史性成就。

一是在规模上，建成全世界体量最大的基础教育教师队伍。根据教育部发布的统计数据，截至目前，我国专任教师总数达到1891.78万，其中基础教育阶段教师1683.97万人。小学、初中和高中阶段生师比与经济合作与发展组织（OECD）国家基本持平。

二是在结构上，教师学科结构持续优化。美育、体育、劳动教育和心理健康教育教师数量持续增加，逐步适应学生全面发展要求。

三是在质量上，教师队伍向高质量发展。据《2022年教育统计数据》，小学、初中、普通高中专任教师高级职称岗位约为11.18%、21.61%、26.34%；专任教师学历合格率分别达99.99%、99.96%、99.2%，普通高中教师研究生学历达14.01%。同时，根据北京师范大学国家高端智库教育国情调查中心的调查数据，我国中小学教师胜任力总体良好，中小学教师的师德践行能力、教学实践能力、综合育人能力和自主发展能力的评价均超过4.3分（满分为5分）。

四是在师资供给上，教师供给机制优化，供给能力提升。我们已全面建立起以师范院校为主体、综合院校参与的开放、综合、协同的教师教育体系，保障优质师资培育与供给。

五是在行业发展上，教师职业吸引力明显增强。2022年全国教师资格考试报名人数达到1144.2万人次。

整体来看，我国中小学高素质专业化教师队伍建设形成了数量充足、结构基本合理、质量合格、供给多元的格局，站上了历史新起点。但同时，面对加快建设教育强国、科技强国和人才强国的新形势，以及我国学龄人口进入负增长、我国整体进入城镇化后期的基本教育国情对教师队伍提出的新要求，对标我国强国建设需要和世界公认教育发达国家状况，我国中小学教师队伍在质量、结构、配置、管理体制机制等方面仍面临许多挑战。

1. 在教师队伍规模需求上，缺乏应对新形势的科学预测机制

准确把握基于不同地理特征、经济社会发展趋势、人口特征等要素的教师规模需求预测，是合理配置教育资源的基本前提。《中国教育现代化2035》提出，要“切实解决教师结构性、阶段性、区域性短缺问题”。从我国人口负增长和处于城镇化后期的发展阶段，以及建设高质量教育体系、建成教育强国的战略高度，研究我国中小学教师队伍配置的基本规律，科学研判当前及未来一段时间内不同地区师资规模需求，前瞻性地规划与布局教师资源配置，是我国教育事业发展必须直面的重要课题。当前，我国在教师规模需求预测的一般方法和结果上缺乏充分的研究，尚未达成共识，亟须提高认识、预测和解决我国教师队伍规模需求问题的能力。

2. 在师资结构上，仍存在不平衡现象

一是教师城乡结构失衡。城镇化背景下，大量学生到城区上学，市县学校大班额和教师短缺现象严重，现有教师难以满足教育需要，同时，总体上看，乡村学校教师出现总量富余。城乡间教师流动存在政策障碍和行政决策难题，加剧了城乡教师结构失衡问题。二是教师年龄结构失衡。我国尤其是涉农县中小学教师年龄结构分布不均衡，46-50岁教师群体规模明显较大，部分地区教师队伍老龄化严重。三是教师性别结构失衡。当前我国基础教育阶段女教师占比约为72.34%这种性别失衡现象在低学段和城区更为明显。四是教师学科结构失衡。调查显示，部分学校语、数、英等学科教师配置严重超编，但思政、音体美、劳动、心理健康教师以及校医配备普遍不足。

3. 在队伍质量上，与教育强国建设要求还有较大差距

从OECD主要国家教师学历情况看，2021年绝大多数国家的小学和初中教师有本科学历，半数国家的高中教师普遍具有研究生学历。其中，德国、芬兰、捷克、匈牙利等国家90%以上高中教师具有硕士或博士学历。和OECD主要国家相比，我国中小学教师的学历层次还比较低。同时，区域之间和校际还存在较为明显的学历差距，东部地区教师队伍学历层次明显高于西部地区，城区学校教师队伍学历明显高于乡村学校。

在教师素养方面，根据北京师范大学国家高端智库教育国情调查中心的统计分析，目前我国中小学教师队伍的综合育人能力、自主发展能力、数字素养与新时代教育发展要求之间仍存在一定差距。

4. 在师资供给上，高水平大学参与教师教育仍然不足

进入21世纪以来，我国师范教育逐步实现了由“本科、专科、中师”三级师范体系向“研究生、本科、专科”三级师范体系的跃升，形成了以师范院校为主、综合大学共同参与的开放灵活的教师培养格局。高水平大学参与教师教育符合我国教育事业发展导向和需要。但目前高水平大学参与教师教育还不足，在“双一流”建设名单中，仅有9所师范院校，占比总数147所的6%左右，其他一流综合大学参与教师教育也十分有限。相关研究表明，我国以高水平综合性大学为代表的精英大学参与教师教育的意愿并不高。

5. 在职业吸引力上还未实现“让最优秀的人当老师”

吸引和遴选优秀人才从事教师职业，通过卓越的学业成绩选拔优质生源完成师范专业学习，是教育发达国家建设高水平教师队伍的重要经验。在新加坡，学业成绩在同龄人中排名前30%的才有资格申请师范专业；澳大利亚规定师范生的学业成绩必须达到同龄人的前30%才能顺利毕业。相关研究表明，芬兰中小学教师的学业水平处于同龄人前5%，韩国为前10%，我国香港地区为前30%。改革开放40多年来，我国中小学教育普及率快速提升，教师队伍规模快速扩大，但与此同时，师范生生源质量却出现下行趋势，亟须提高教师职业吸引力，“让最优秀的人当老师”，培养一批优秀教师，让优秀的人培养更优秀的人。

新时代教师队伍建设政策的优化路径

始终坚持优先发展教师队伍的战略部署、完善新时代教师队伍建设政策体系，是民族复兴、强国建设的必然要求和时代需要。为此，我们须从中华民族伟大复兴战略全局的高度审视和思考新时代教师队伍建设提质增效需求及政策体系优化策略，既要根植于教育强国的历史和实践逻辑，又要具备面向世界、适应时代的战略眼光，以综合改革的思维规划教师队伍建设。

1. 强化新时代教师规模及应用预测的政策导向

新时代基础教育面临的最大挑战是在学龄人口减少的窗口期建设高质量教育体系，教师规模、结构和质量应成为政策优化的关键问题，要加快建立适应小班化教育需求的政策体系，指导地方优化教师队伍结构。一是提高预测和指导水平。成立教师规模预测专家组，开展全国范围阶段性预测和地方阶段性预测，强化教师队伍分区域、分类别指导，提高预测和指导的权威性。二是建立教师规模预测模型。建立基于不同地理特征、经济社会发展趋势、人口特征等要素的学校教师需求预测方法和模型，科学预测2030年、2035年教师规模数量。三是建立教师预测实践反馈机制，缩短规模预测与实践调整的反应时间，增强预测数据的解释、分析、推导、决策和实践应用功能。

2. 完善新时代师资培养和优化配置的政策体系

2024年8月26日发布的《中共中央 国务院关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》，提出“健全中国特色教师教育体系。大力支持师范院校建设，全面提升师范教育水平”。综合考虑教师队伍的规模、结构、层次和质量等关键要素，并抓住学龄人口减少带来的“实施小班化教育”的窗口期，前瞻性地规划与布局教师教育体系，优化基础教育师资配置，这对实现教育强国的宏伟目标、应对未来学龄人口的复杂变化以及构建高质量教育体系具有极为重要的意义，是推动教育事业蓬勃发展的核心动力和关键保障。

当前，我国教师队伍仍存在严重的结构性短缺问题，同时高水平综合大学的学科优势、课程优势、师资优势等还未能在教师教育工作上得到充分发挥。应科学规划教师教育体系布局，积极推动高水平综合大学参与教师教育工作，建立中小学、地方政府、教师教育院校的互动联络机制，动态调整师范类专业，提升师范专业和师资配置的时代适应性。

3. 加强教师地位、待遇和权益保障的政策建设

2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》进一步营造全社会尊师重教的浓厚氛围，为教师安心、静心、舒心从教创造更加良好环境。但目前，仍存在教师的工作时间高于国家法定标准、班主任和年级组长的工作量远超普通教师、校内的非教育教学事务消耗教师大量精力、一些教师的收入与工作付出不相称等问题。因此，应继续提高教师地位和待遇，夯实兴教之基，让教师成为令人尊重和羡慕的职业。

一是要规范各种“进校园”和各类检查评比考核，完善“进校园”清单制管理，科学整合“进校园”工作，并全面减少综合类评比检查，规范教育类评比检查。

二是要深化学校内部教育改革，规范课程管理、严格执行国家课程方案；优化教师工作流程、切实落实弹性上下班和轮休等制度，合理界定教研组长、年级组长与班主任、普通教师的职责范围。

三是要全面推进技术赋能教育，通过提升平台赋能水平、数据赋能水平和服务赋能水平，强化优质资源共享、大数据应用能力建设，为教师备课、作业改革、考试评价和教育教学管理提供支持。

四是要优化教育外部生态，建立正确的教育政绩观，制止功利化短视化教育行为；增进社会对学校与教师的理解与宽容，建立学校和家庭信息共享机制，引导社会客观地看待教师工作现状与问题。

五是要建立尊师重教的社会氛围，完善教师收入结构，有效体现教师工作付出，引导全社会尊重教师的劳动。

4. 优化教育欠发达地区教师资源补充与配置机制

面对欠发达地区、乡村小规模学校教师尤其是高学历教师引进难、年轻教师流失严重、教师年龄结构不合理、学科专业对口不强等问题，可从以下几方面进行政策探索。

一是健全和创新教师编制人数核定方式，对中小学教师基本编制指标实行新“三轨制”，即在基本编制的计算上，城市和县城学校仍按生师比配编，乡镇学校根据实际规模分别依据生师比或班师比配编，乡镇以下小规模学校和教学点则依据班师比配编；同时，实行“撤校不撤编”制度，并建立“地市统筹，以县为主”的编制统筹机制和编制动态调整机制，统筹使用地市内基础教育各学段编制资源，并设置一定比例的机动编制。

二是健全欠发达地区教师福利保障制度，重点支持经济社会发展滞后、自然条件恶劣、地理交通不便的地区，新建和改扩建一批布局合理、实用适用的教师周转宿舍，改善欠发达地区教师工作和生活条件，吸引和留住优秀人才在祖国最需要的地方长期从教、终身从教。

三是创新和拓展教育欠发达地区教师培养补充方式，加强政府对优质教师资源的宏观调控。进一步推进公费师范生和优师计划政策的执行力度，建立以师范生分配为主体的教育欠发达地区教师供给制度与机制。

5. 发挥教师政策在体制机制改革中的合力作用

习近平总书记强调：“改革要更加注重系统集成，坚持以全局观念和系统思维谋划推进，加强各项改革举措的协调配套，推动各领域各方面改革举措同向发力、形成合力，增强整体效能，防止和克服各行其是、相互掣肘的现象。”因此，要加强中小学教师职称制度与事业单位岗位聘用制度有机衔接、杜绝“有岗不聘”问题。关注教师编制政策与教师交流轮岗政策有效关联，动态调整基于地域和教育层次的教师编制政策，提高政策的灵活性，落实县管校聘制度，促进教师交流轮岗政策有效实施。优化教师工资待遇和教师职称评聘等激励性政策的制度设计，进一步提高政策协同性，强化教师管理的过程性评价，积极探索“破五唯”等评价策略，注重教师的实际工作表现和教学能力，提高评价激励效应。

当前，我国的教师队伍建设已进入改革“深水区”，应进一步深化体制机制改革，加强部门间合作，着力破解制约教师队伍建设的深层问题，增强改革取向一致性，形成政策合力，这是避免各项改革举措相互掣肘、改革效果打折扣的重要一步。

(来源:《中国基础教育》2024年第9期/李婉颖 北京师范大学博士研究生;刘宇轩 北京师范大学博士研究生;张志勇 北京师范大学国家高端智库教育国情调查中心主任、教授)